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Zuletzt erschienen in der public Ausgabe 02-2021

von Carsten Schäfer

 

Haben die bisherigen Einführungsbestrebungen die erwarteten Effekte erzielt und wie geht es weiter? Bestandsaufnahme und Ausblick

 

Das Thema E-Akte ist seit 20 Jahren – mit unterschiedlicher Intensität – ein Dauerbrenner, wenn es um die Digitalisierung und Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland geht. Anfang der 2000er-Jahre begannen in den ersten Bundesländern die Bestrebungen, die E-Akte in größerem Umfang einzuführen. Auch in der Bundesverwaltung haben sich erste Behörden mit der elektronischen Aktenführung befasst. Mit dem vom BMI veröffentlichten modularen „Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit“ wurde ab 2011 ein Handlungsrahmen für die Einführung der E-Akte in den Behörden geschaffen. Mit dem E-Government-Gesetz des Bundes (Oktober 2013) und den ab 2015 schrittweise verabschiedeten E-Government-Gesetzen der Bundesländer beziehungsweise analogen gesetzlichen Regelungen wurde unter anderem der rechtliche Rahmen für die Einführung der E-Akte geschaffen. Grundsätzlich verfolgen die Einführungsprojekte die folgenden Zielstellungen:

• „Schnelles“ Auffinden bearbeitungsrelevanter Informationen
• Ortsunabhängiger, kontinuierlicher Zugriff auf Informationen
• Wegfall von Medienbrüchen
• Beschleunigte Abwicklung der Prozesse
• Erhöhte Transparenz
• Automatische Nachweisführung (Revisionssicherheit)
• Unterstützung flexibler Arbeitsweisen
• Vereinfachter Austausch von Informationen und Dokumenten
• „Wegfall von Papierfluten“

Ganz überwiegend treffen diese Zielstellungen auch auf die Bundesländer zu. Verbunden mit den E-Government-Gesetzen wurden Zeitpunkte für die Einführung der E-Akte vorgesehen.

 

Wie sieht die aktuelle Situation im Sommer 2021 aus?

Mit Ausnahme weniger Bundesländer, die bereits umfassend die E-Akte nutzen, wie beispielsweise Sachsen, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern, befinden sich die Landesverwaltungen und der Bund in unterschiedlichen Phasen der E-Akte- Einführung. Die ursprünglichen Terminvorgaben (siehe E-Government- Gesetze) für die Einführung der E-Akte erwiesen sich oftmals als zu ehrgeizig.

 

Was waren die ausschlaggebenden Gründe für den zeitlichen Verzug?

1. Unterstützung durch die Führungsebenen
Die Digitalisierung ist eine der zentralen Aufgaben der Behördenleitungen, um die Zukunftsfähigkeit der Verwaltung sicherzustellen. Dies gilt für die landes- und bundesweite Steuerung gleichermaßen wie für die jeweiligen Einführungsprojekte in den Behörden. Das grundsätzliche Bekenntnis zur E-Akte als die informationstechnische Basis der Digitalisierung ist in den Behördenleitungen vorhanden. Bei der aktiven nachhaltigen Unterstützung in den Projekten als „Vorreiter“ für die Behörden und als aktive Unterstützung der Einführungsprojekte gibt es aus unserer Beratungserfahrung jedoch noch Verbesserungspotenzial.

2. Leistungsfähigkeit der IT-Dienstleister
Parallel mit den Einführungsprojekten befanden beziehungsweise befinden sich die IT-Dienstleister in den Bundesländern und im Bund in einer sowohl organisatorischen (Stichwort: Zentralisierung, Standardisierung) als auch technologischen (Stichwort: Cloud, IT-Security) Umbruchphase, verbunden mit der schwierigen Personalbeschaffung aufgrund der hohen Nachfrage nach qualifiziertem IT-Personal. Neben der Einführung der E-Akte mussten und müssen weitere Großvorhaben wie beispielsweise die OZG-Umsetzung oder die E-Rechnung durchgeführt werden. Dies führte und führt zu einer Überlastung der IT-Dienstleister und damit verbundenen Verzögerungen.

3. Personelle Ressourcen in den Verwaltungen
An diesem Punkt muss zwischen den benötigten Ressourcen für die landes- beziehungsweise bundesweite zentrale Einführungssteuerung, die weitgehend mit den erforderlichen Ressourcen ausgestattet wurde, und den jeweiligen Einführungsprojekten in den Behörden vor Ort unterschieden werden. Hier wurden die Aufgaben für das Projektmanagement und die organisatorische und technische Projektarbeit an Beschäftigte übertragen, die nur teilweise von ihren Linienaufgaben freigestellt wurden und dadurch ein extrem hohes Arbeitsvolumen über lange Zeiträume leisten mussten. Auch die erforderlichen Schlüsselqualifikationen in Organisation und Technik, Datenschutz und Datensicherheit sowie in der Schriftgutverwaltung und Aktenplanrevision stellen in den Projekten teilweise einen Engpass dar.

4. Auswahl von Standardprodukten, die dann umfangreich an „Landesspezifika“ angepasst wurden beziehungsweise werden
Den Bundesländern sowie dem Bund wurden in den Vergabeverfahren für die E-Akte erwartungsgemäß Standardprodukte, beispielsweise von Fabasoft, PDV oder Ceyoniq, bezuschlagt, die grundsätzlich die Anforderungen an die elektronische Aktenführung und Vorgangsbearbeitung abdeckten. Doch anstatt diese Standardprodukte zügig einzuführen, wurden umfangreiche zusätzliche „landesspezifische“ Funktionen gefordert und umfangreiche Zusatzentwicklungen durchgeführt, was wiederum zu einem erheblichen zeitlichen Verzug im Rahmen der Einführungsvorhaben führte.

5. Hohe Anforderungen an Datenschutz und IT-Sicherheit
Durch die europäische Datenschutzgrundverordnung und die geänderten IT-Grundschutzanforderungen mussten beziehungsweise müssen die bestehenden Datenschutz- und ITSicherheitskonzepte bei den IT-Dienstleistern und in den Behörden angepasst werden. Die E-Akte-Projekte sind hierbei in vielen Fälle der Anstoß, dies regelkonform umzusetzen. Allerdings führt dies auch zu weiteren zeitlichen Verzögerungen.

6. Aktuelle Schriftgutverwaltung in den Behörden
In vielen Behörden werden überwiegend Hybridakten geführt. Das bedeutet, Teile der Akten werden elektronisch (Dateiablagen und E-Mail-Postfächer) und andere Teile in Papier geführt. Das Scannen der eingehenden Papierunterlagen wird überwiegend nicht konsequent umgesetzt, und dort, wo es der Fall ist, wird selten ersetzend gemäß der TR RESISCAN (BSI TR 03138) gescannt. Das heißt, die gescannten Papierunterlagen müssen dann zusätzlich aufbewahrt werden, da eine weit verbreitete Unsicherheit hinsichtlich der konkreten Umsetzung der TR RESISCAN, verbunden mit einem aufwendigen Zertifizierungsverfahren, besteht. Erschwerend für die Einführungsprojekte sind auch die bestehenden Aktenpläne, die für die Einführung der E-Akte überwiegend stark angepasst werden müssen (Aktenplanrevision), um die konsequente Dreistufigkeit (Akte-Vorgang-Dokument) abbilden zu können.

 

Welche Auswirkungen hat dies auf die Umsetzung der Zielstellung?

Bedingt durch diese Umstände orientieren sich die Behörden bei der Einführung der E-Akte überwiegend nicht an der organisatorisch sowie technisch bestmöglichen Umsetzung der elektronischen Aktenführung. Vielmehr fokussieren sie sich zunächst auf die Abbildung bestehender Ist-Prozesse mit minimalen organisatorischen Anpassungen in den Behörden, um die Einführung innerhalb der vorgegebenen Zeitrahmen umsetzen zu können. Die folgenden Aufgabenpakete werden beziehungsweise wurden meist auf spätere Zeitpunkte umgeplant:

• Optimierung der Prozesse
• Ersetzendes Scannen
• Integration von Fachverfahren, aktenrelevantes Schriftgut wird von den Fachverfahren gespeichert (Vollständigkeit der elektronischen Akte)
• Analyse der Formerfordernisse, insbesondere für die Ausgangsprozesse
• Ausstattung der Arbeitsplätze (mobile Technik)

In den Behörden, die bereits vollständig mit der E-Akte ausgestattet und im Regelbetrieb sind, konnten trotz der beschriebenen Probleme die wesentlichen Zielstellungen der E-Akte-Einführung erreicht werden. Bei den folgenden Zielstellungen ist noch deutliches Verbesserungspotenzial vorhanden:

• Ortsunabhängiger, kontinuierlicher Zugriff auf Informationen (Ausstattung mit mobiler Technik, Sicherstellung der ITSicherheit)
• Wegfall von Medienbrüchen (behördenübergreifendes Arbeiten und behördenübergreifende Geschäftsgänge sowie Integration der Fachverfahren)
• Schnellere Abwicklung der Prozesse (durch Prozessoptimierung und -integration, Nutzung von qualifizierten elektronischen Signaturen in den Ausgangsprozessen)
• Wegfall von Papierfluten (konsequentes ersetzendes Scannen, TR-ESOR-konforme Speicherung)

 

Und dann kam Corona!

Ohne eine detaillierte Analyse der Auswirkungen von Corona auf die unterschiedlichen Ebenen der Verwaltung und ohne Diskussion über Vor- und Nachteile von mobilem Arbeiten lässt sich feststellen, dass die Corona-Pandemie und die damit verbundenen Kontakteinschränkungen die Digitalisierungsdefizite der öffentlichen Verwaltung und in den Schulen transparent gemacht hat. Um die coronabedingten Kontakteinschränkungen umsetzen zu können, mussten die Tätigkeiten vor Ort in den Verwaltungen deutlich reduziert werden.

Nur durch massive Investitionen, insbesondere in Hardware und deren Einbindung über VPN in die sicheren Verwaltungsnetze, sowie durch großen persönlichen Einsatz der Beschäftigten und durch teilweise Nutzung privater Infrastruktur konnte die Arbeitsfähigkeit, wenn auch zum Teil mit Einschränkungen, sichergestellt werden. So hat beispielsweise der Bund zwischen Mai und September 2020 rund 40.000 Laptops beschafft¹ und die Beschäftigten damit ausgestattet.

Darüber hinaus ist es mehr als deutlich geworden, dass es fast keine durchgehend medienbruchfreien Prozesse zwischen den Verwaltungsebenen der Länder und dem Bund gibt.

Bereits die Studie der msg systems zur IT-Konsolidierung in der öffentlichen Verwaltung von 2019 ergab, dass die Befragten das Thema E-Akte mit 37 Prozent als Top-Herausforderung und 46 Prozent als mittelgroße Herausforderung sahen. Das Thema elektronische Vorgansbearbeitung schätzten 28 Prozent als Top-Herausforderung und 58 Prozent als mittelgroße Herausforderung.² Diese Einschätzung wird sich durch Corona noch einmal verschärft haben.³ Behörden, die bereits die E-Akte eingeführt haben und über mobile IT-Ausstattung verfügen, sind deutlich besser mit den coronabedingten Veränderungen zurechtgekommen.⁴

 

Welche Anforderungen ergeben sich in den nächsten Jahren im Kontekt E-Akte und Medienbruchfreier Prozesse für die Behörden?

In dieser Situation ergeben sich für die Verwaltung zwei Handlungsstränge. Der erste bezieht sich darauf, alle Anstrengungen zu unternehmen, um die E-Akte schnellstmöglich flächendeckend in den Verwaltungen von Bund, Ländern und Kommunen einzuführen. Dies sollte zumindest für die Bundesländer und den Bund bis Ende 2025 möglich sein, wenn folgende Aspekte berücksichtigt werden:

• Hohe Standardisierung in den Umsetzungsprojekten und Nachnutzung der Erfahrungen und konzeptionellen Vorarbeiten aus laufenden Projekten
• Konsequente Vernetzung der Projektleitungen in den Umsetzungsprojekten je Bundesland beziehungsweise im Bund, um Know-how-Transfer sicherzustellen
• Einführung der E-Akte muss stärker als Führungsaufgabe verstanden und aktiv durch die Behördenleitung unterstützt werden
• Aufbau von TR RESISCAN Taskforces, um die einzelnen Projekte bei der Umsetzung des ersetzenden Scannens zu unterstützen, sowie übergreifende Abstimmung zu möglichen Zertifizierungen mit dem BSI
• Berücksichtigung des auch nach Corona bestehenden Wunsches vieler Beschäftigter, mittels adäquater technischer Ausstattung (zum Beispiel Laptops) zumindest teilweise mobil zu arbeiten

Der zweite, mindestens ebenso wichtige Handlungsstrang betrifft die Phase nach der Einführung der E-Akte. Dabei sollten die folgenden Handlungsfelder im Mittelpunkt stehen:

 

1. Handlungsfeld Prozessoptimierung

Nachdem sich der Betrieb der E-Akte in den Behörden eingeschwungen hat, ist es erforderlich, zunächst die schriftgutbasierten Prozesse im Funktionsumfang der E-Akte und die Vorgangsbearbeitung zu optimieren. Liegt der Schwerpunkt bei der Einführung der E-Akte auf den Posteingangs- und Postausgangsprozessen, sollten jetzt im Rahmen der Prozessanalyse die Kern-, Unterstützungs- und Führungsprozesse betrachtet werden. Nach einer Prozesserhebung werden die Prozesse auf Optimierungspotenziale untersucht. Dabei gibt es drei grundlegende Ansätze:

• Optimierung nach definierten Kriterien, beispielsweise die Reduzierung der Durchlaufzeit
• Optimierung durch andere Koordination der Zusammenarbeit, wie zum Beispiel der Wegfall von Prozessschritten
• Optimierung durch Prozessautomatisierung und -integration, das heißt die durchgehende Nutzung von IT-Verfahren und deren Integration

Im Fokus der Prozessoptimierung sollten die behördlichen Prozesse mit entweder hohen Fallzahlen oder hohem internen Bearbeitungsaufwand liegen. Durch die Optimierung und Standardisierung sollte auch die Anzahl der Prozessvarianten reduziert werden.

Bereits die Prozessoptimierung im Rahmen der beiden erstgenannten Ansätze wird deutliche Vorteile für die Behörden bringen. Allerdings lassen sich ohne den dritten Ansatz, die Prozessintegration, durchgängig medien- und systembruchfreie Prozesse innerhalb von und zwischen Behörden noch nicht umsetzen.

 

2. Handlungsfeld Prozessintegration
Die IT-Verfahrenslandschaft in den Behörden ist durch den Einsatz ganz unterschiedlicher Fachverfahren zur Unterstützung der Aufgabenerfüllung geprägt. Diese sind historisch gewachsen, basieren auf unterschiedlichen Technologien sowie Datenbanken und verfügen über unterschiedliche Schnittstellen. Mit der Einführung der E-Akte wird die informationstechnische Basis für alle aktenrelevanten Informationen geschaffen. Sofern in den Fachverfahren Informationen vorgehalten beziehungsweise erstellt werden, die aktenrelevant sind, werden technische Schnittstellen erforderlich. Bisher wurden für die Kopplung der IT-Verfahren jeweils Schnittstellen zwischen diesen Verfahren implementiert. Prozessintegrationsplattformen, die es ermöglichen, medienbruchfreie Prozesse über unterschiedliche IT-Verfahren zu orchestrieren, sind bei den IT-Dienstleistern der öffentlichen Verwaltung noch nicht Standard. Dies wird sich in den nächsten Jahren ändern, doch in der Zwischenzeit müssen die Fachverfahren weiter über direkte Schnittstellen an die E-Akte angebunden werden. Die Behörden müssen in Abstimmung mit den IT-Dienstleistern eine Roadmap zur Prozessintegration entwickeln und Schwerpunkte für die (technische) Anbindung definieren.

Mit Robotic Process Automation (RPA) ist bereits eine in anderen Branchen, wie Versicherungen und Banken, etablierte Technologie verfügbar. RPA ermöglicht es einerseits, wiederkehrende Prozessabläufe durch Robots ausführen zu lassen und damit die Durchlaufzeiten erheblich zu senken. Andererseits kann diese Technologie auch für die prozessorientierte, auch behördenübergreifende Kopplung von IT-Verfahren genutzt werden. Auch im Behördenumfeld wurden erste Projekte innerhalb kurzer Zeit mit großem Erfolg durchgeführt. Ein Beispiel hierfür ist der Einsatz von Software-Robots, um von Verwaltungsgerichten per elektronischem Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP) angeforderte Akten einer Bundesbehörde automatisiert in deren Kernanwendung zu suchen, die erforderlichen Aktenbestandteile zu extrahieren, zu exportieren und per EGVP an die anfordernden Verwaltungsgerichte zurückzusenden.

Die Nutzung von RPA-Technologien im Umfeld der E-Akte für die Prozessautomation und Verfahrensintegration von E-Akte und Fachverfahren ist auch deshalb für die IT-Dienstleister und Behörden interessant, weil sie ganz überwiegend durch Konfiguration und nicht durch Programmierung umgesetzt werden kann. Dies verbessert die Umsetzungsgeschwindigkeit und die Agilität.

 

Fazit

Die E-Akte ist die Voraussetzung für Prozessoptimierung und Prozessintegration. Damit bildet sie das Fundament der Verwaltungsdigitalisierung. Die Einführungsprojekte liegen oftmals hinter den ursprünglichen Zeitvorgaben. Aus unseren Projektrfahrungen nach gut 18 Monaten Corona hat sich gezeigt, dass Behörden mit eingeführter E-Akte die Auswirkungen besser kompensieren konnten als die Behörden ohne E-Akte. Mit der Einführung der E-Akte beginnt die Phase der behördlichen Prozessoptimierung, -automatisierung und -integration. In den nächsten fünf Jahren werden die Voraussetzungen geschaffen für integrierte medien- und systembruchfreie Prozesse, die durch Robots optimiert und perspektivisch KI unterstützt sind.

 

 

Quellen

¹ https://www.heise.de/news/Regierung-schafft-mehr-als-40-000-Computer-fuer-Homeoffice-an-4921189.html (abgerufen am 08.07.2021).

² https://www.yumpu.com/de/document/read/62916562/03-2019-msg-studienband, S. 14 (abgerufen am 24.06.2021).

³ Die msg Studie „IT-Konsolidierung in der öffentlichen Verwaltung 2021“ wird im November 2021 veröffentlicht (https://www.msg.group/public-sector/studie).

⁴ Initiative D21 (Hrsg.): DAS NEUE NORMAL DER ARBEITSWELT NACH DER PANDEMIE. AUF DAS RICHTIGE MASS KOMMT ES AN. https://initiatived21.de/app/uploads/2021/06/new-normal_das-richtige-mass.pdf, S. 4 (abgerufen am 24.06.2021).