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Trendanalyse als Werkzeug für die digitale Verwaltung der Zukunft

Zuerst erschienen in der public Ausgabe 01-2022

von Frank Christian Sprengel und Dr. Christoph Cede

Die Digitalisierung ist als Prozess zu verstehen, der die Gesellschaft und damit auch die öffentliche Verwaltung verändert und künftig weiter verändern wird. Die Verwaltung ist in besonderer Weise betroffen, da sie in ihrer Funktion als Schnittstelle zwischen Staat und Individuum oder privatrechtlichen Organisationen zur Projektionsfläche von unterschiedlichen Bedürfnissen, Interessen und Erwartungen wird. Hinzu kommen strukturelle Herausforderungen, denen sich die Verwaltung als Organisation mit einem Dienstleistungsauftrag für die Bürgerinnen und Bürger gegenüberstehen sieht. Beispielsweise sind an dieser Stelle der anhaltende Fachkräftemangel (von dem auch die Verwaltung als Arbeitgeber betroffen ist), der sukzessiv stärker wirkende demografische Druck und auch eine schwankende bis unzureichende finanzielle Ausstattung der Organisationseinheiten zu nennen. Grundsätzlich ist unsere Welt volatiler, unsicherer, komplexer und mehrdeutiger geworden, daher wird sie häufig auch als „VUCA-Welt“¹ bezeichnet.

Ein vorausschauender Blick auf Entwicklungen, die für die moderne Verwaltung in Zukunft relevant sein werden, lohnt sich daher zumindest in zweifacher Hinsicht: zum einen, um ein attraktives Arbeitsumfeld (jetzt und in Zukunft) für die Angestellten/Bediensteten zu schaffen, und zum anderen, um eine professionelle Servicelandschaft für Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger in einer sich verändernden Umwelt aufrechterhalten zu können. Die Beschäftigung mit Trends (s. Glossar) kann an dieser Stelle helfen, wesentliche Entwicklungen rechtzeitig zu identifizieren und die eigene Organisation (Aufbau-/Ablauforganisation) so durch Analysen und Antizipation effektiv auf diese Veränderungen vorzubereiten. Es geht dabei nicht um eine „Vorhersage“ der Zukunft (Prognose), sondern um die Sensibilisierung hinsichtlich möglicher und plausibler Entwicklungen in der Zukunft, sodass vorausschauender und umsichtiger geplant werden kann. Eine Verwaltungseinrichtung kann durch die Nutzung der Werkzeuge der sogenannten strategischen Vorausschau zu einer flexibleren und zugleich robusteren Organisation werden. Behördenleiterinnen und -leiter kommen dadurch in die Lage, den Grad der Resilienz² der eigenen Organisation gegenüber den Veränderungen mit strategischer Relevanz (z. B. Krisen, legislative oder auch gesellschaftliche Wandlungen, technologische Neuerungen) aktiv zu heben und die eigene Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit zu erhöhen.

Dieser Artikel beschreibt, wie ein Szenario-basiertes Trendmonitoring einen Beitrag zur erfolgreichen Digitalisierung der Verwaltung leisten kann und was dabei zu bedenken ist. Es wird skizziert, worauf zu achten ist, und anhand eines konkreten Beispiels aus der Praxis gezeigt, wie Digitalisierung der Verwaltung, begleitet durch einen solchen Ansatz, aussehen kann.


Was ist Trendanalyse?

Gegenstand der Trendforschung als Teildisziplin der strukturierten strategischen Vorausschau (engl. Foresight) sind nicht Trends, wie sie beispielsweise in der Mode oder Werbung eine Rolle spielen. Auch beinhaltet Trendforschung nicht die rein quantitative Betrachtungsweise, die zum Beispiel an den Aktienmärkten als Chartanalyse bezeichnet wird und an deren Ende vermeintliche Trends durch das Kauf-/Verkaufsverhalten der Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmer erkannt werden sollen. Unter einem Trend im Rahmen der strategischen Vorausschau ist eine gerichtete Aussage über die Zukunft zu verstehen (z. B. „Anhaltende Inflation in den kommenden drei Jahren“). Damit kann der Trend als eine These verstanden werden, die eine Aussage über die Richtung einer Bewegung in die Zukunft trifft und dadurch mehrere Schlüsse zulässt. Eine solche These kann sich im Laufe der Beobachtung (dem Trendmonitoring) als zutreffend erweisen oder sich dabei auch nicht bewahrheiten. Im Rahmen des Trendmonitorings werden die Plausibilität (also die innere Widerspruchsfreiheit und Belegbarkeit) und die Wirkung (Impact) eines Trends auf die Gesellschaft und auf die eigene Organisation hin betrachtet. Wichtig dabei ist die qualitative und/ oder quantitative Untermauerung dieser These durch nachvollziehbare und transparent überprüfbare Informationen, die im Laufe der Beobachtung identifiziert und gesammelt werden. Um diese Analyseschritte und das damit verbundene Erkenntnismanagement zu unterstützen, bietet sich die Nutzung von bzw. möglichst einer entsprechenden State-of-the-Art-Softwarelösung an, das heißt webbasierte, kollaborative Plattformen. Diese Lösungen ermöglichen die fortlaufende und gemeinsame Bearbeitung des gesamten Analyseprozesses und unterstützen dabei die Auswertung, die Verteilung der Erkenntnisse durch visuelle Funktionalitäten als auch das abschließende Reporting.

Wann ist ein Trend ein Trend?

Ein Trend beschreibt Entwicklungen, die auf andere Elemente in unserem Umfeld einen Einfluss haben können. In der Trendanalyse spricht man zunächst vom Erkennen von „schwachen Signalen“ also jenen Entwicklungen, die noch eine brüchige oder unsichere Entwicklungstendenz aufweisen oder nur in kleineren Gruppen von Menschen in manchen technischen Verfahren oder Prozessen erkannt werden können. Erst wenn sich diese „schwachen Signale“ verstetigen und kontinuierlich und in größerem Rahmen erkannt, belegt und damit auch fortwährend beobachtet werden können, spricht man von einem Trend.<sup>3, 4


Abbildung 1: Zukunftstrichter (engl. Future Cone) (eigene Darstellung)</sup>

Wenn solche Trends mit Szenarien verbunden werden (Szenario- basiertes Trendmonitoring), können sie für das Management bzw. für die Begleitung von Transformations-Prozessen wie im Rahmen der Digitalisierung als „Navigationsmittel“ in einem komplexen und unsicheren „Zukunftsraum“ dienen. Der „Zukunftsraum“ enthält eine Reihe alternativer „Zukünfte“ und wird oft als Trichter beschrieben (vgl. Abbildung 1). Dieser Trichter skizziert auf der horizontalen Achse den Zeitverlauf von links nach rechts. Auf der vertikalen Achse wird der Grad der Unsicherheit möglicher Entwicklungen dargestellt, der zunimmt, je weiter in die Zukunft gedacht wird, sodass die Form eines Trichters entsteht.

Ein Teil des „Zukunftsraums“, der plausibel abgegrenzt und beschrieben werden kann, wird auch als „Szenarioraum“ bezeichnet, da in ihm Zukünfte in Szenarien beschrieben und zusammengefasst werden können. Szenarien sind in sich konsistente Erzählungen von einem in der Zukunft liegenden Sachverhalt. Sie legen Kontextbeziehungen offen und schaffen einen Rahmen für Planungsarbeiten und Entscheidungsvorbereitungen (Funktionen klassischer Stabsarbeit). Die Ausrichtung eines Trendmonitorings auf solche Szenarien kann die strategisch- operative Planung zielführend unterstützen. So können mit Szenarien kombinierte Trends hinsichtlich ihrer Konsistenz bewertet werden (also etwa „Trend X ist zu Szenario 1 konsistenter als zu Szenario 2“). Dadurch ergibt sich eine „Trend(cluster) landschaft“, die durch ihre Verknüpfung mit Szenarien eine Bewertung der Trends hinsichtlich mehrerer Dimensionen (etwa „Wirkung“, „Unsicherheit der Entwicklung“ und „Plausibilität“) ermöglicht. Die so entstandene konsistente und bewertete Trendlandschaft sollte kontinuierlich beobachtet und regelmäßig neu bewertet werden.

Zurückblickend (also aus der Zukunft kommend in die Gegenwart blickend) lassen sich „Entscheidungspunkte“ in den Szenarien erkennen, die im Sinne von Weggabelungen in Richtung der Zukunft verstanden werden können. Entscheidungspunkte weisen in der Regel auf das Wesensmerkmal eines Szenarios hin, also auf den „Szenariokern“, von dem ausgehend ein Szenario konsistent entwickelt wird. In der Regel handelt es sich dabei um die Beschreibung eines konkreten Umstandes oder Ereignisses, durch das eine erreichte Entwicklung in einer oder mehreren der Umfelddimensionen (z. B. Soziales, Technologie, Ökonomie, Umwelt, Politik) in der Zukunft ausprägt sein wird. Zum Beispiel können dies Gesetzesvorhaben oder auch technologische Rahmenentscheidungen (z. B. Weiterverwendung der Atomenergie ja/nein) sein.

Köpfe und Charaktere sind entscheidend

Das Verfahren zur Etablierung eines Szenarien-basierten Trendmonitoring-Systems, wie es oben skizziert wurde, ist jedoch nur ein Teil dessen, was für ein Erfolg versprechendes Trendmanagement nötig ist. Mindestens genauso wichtig wie Prozess, Methode und System ist das Team, das die Analyse fortlaufend durchführt. Das Kontextwissen des Teams ist nötig, um qualitative und quantitative Argumente in die Analyse miteinfließen zu lassen und um einen ausreichenden politisch- kulturell-sozialen Reflexionsprozess dabei sicherstellen zu können.⁵

Prozess- und Methodengeleitet mit Trend erfolgreich in die Zukunft navigieren

Sammlungen von schwachen Signalen, Trends, Makrotrends (z. B. anhaltende Veränderungen im Nutzerinnen- und Nutzerverhalten) oder auch Megatrends (z. B. die anhaltende Digitalisierung von Verfahren, Prozessen und Kommunikationsweisen) lassen sich am Markt in unterschiedlicher Form und Anzahl leicht erwerben, die Anzahl der Anbieter allein in Deutschland ist dabei bemerkenswert. Dies führt dazu, dass Inhalte mehr oder weniger bezugslos angeboten als auch konsumiert werden und damit der für die eigene Organisation relevante analytische Mehrwert beim Zukauf solcher Trendlandschaften verloren geht. Denn bei der Einführung eines Trendmonitorings in die eigene Organisation hinein ist der Weg das Ziel. Durch das gemeinsame Durchlaufen des Prozesses und das Entdecken der Trends sowie deren Verknüpfung mit den antizipierten Entwicklungen im Zukunftsraum entsteht der eigentliche Mehrwert für die Organisation. Die Methode des Szenario-basierten Trendmonitorings führt dabei von der gemeinsamen Erkenntnis hin zum gemeinsamen organisationalen Verstehen und ermöglicht dadurch erst eine strategisch-operative Entscheidungsunterstützung und damit ein sicheres Navigieren in Richtung der Zukunft.

Praxisbeispiel Digitalisierung in Österreich

Im Jahr 2019 wurden im österreichischen Bundesministerium für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort (BMDW) mehrere (umfassende) Szenarien für ein digitalisiertes Österreich für den Zeitraum 2040–2050 erarbeitet.6 Zugleich wurden Trends identifiziert, die im Zeitraum bis dahin wirken (z. B. zunehmende Automatisierung der Routinearbeit). Die Szenarien unterschieden sich im Wesentlichen dahingehend, wer (Staat, Bürgerinnen und Bürger oder Wirtschaft) die Ressource „Daten“ wie umfassend nutzt. Daraus entstanden vier Szenarien, die durch folgende Kerne gekennzeichnet sind:

Szenario 1: „Digitale Verantwortungsgesellschaft“
Das digitale Österreich 2040–2050 präsentiert sich als hochdigitalisierter Standort mit einer klaren ordnungspolitischen Konzeption: Der Staat stellt bestmögliche, schlanke Rahmenbedingungen für eine dynamische digitale Entwicklung der Wirtschaft bereit. Die Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger innerhalb dieses Rahmens ist hoch. Digitale Kompetenzen und „digitale Mündigkeit“ bewegen sich in der gesamten Gesellschaft auf hohem Niveau. Auf dieser Basis können die Menschen die Digitalisierung in allen Lebensbereichen möglichst eigenverantwortlich nützen. Sie sind damit in der digitalen Verantwortungsgesellschaft nicht nur der politische, sondern auch der „Daten-Souverän.“

Szenario 2: „Digitaler Leistungsstaat“
Das Österreich der Jahre 2040–2050 präsentiert sich als hochdigitalisierter Standort mit einem zentralen Treiber: dem Staat. Die starke wirtschaftliche Performance Österreichs im digitalen Bereich ist Ergebnis staatlicher Planung und staatlichen Handelns. Die Technikaffinität der Bürgerinnen und Bürger ist zwar hoch, der entscheidende Akteur in der Gestaltung des digitalen Wandels ist aber der Staat. Dies bedeutet auf der einen Seite mehr Schutz durch Regulierung, auf der anderen Seite weniger Dynamik.

Szenario 3: „Digitales Wirtschaftsprimat“
Der Standort Österreich ist 2040–2050 ein in wirtschaftlicher Hinsicht hochdigitalisierter Standort. Es sind die Business-Modelle der Unternehmen, welche den digitalen Wandel prägen und vorantreiben. Der Staat misst der Digitalisierungs- und Datenpolitik hingegen geringe Bedeutung zu und nimmt keine gestaltende Rolle ein. Die Bürgerinnen und Bürger agieren in erster Linie als Konsumenten und weniger als Akteure der Digitalisierung. Digitale Kompetenzen und „digitale Mündigkeit“ sind vergleichsweise gering ausgeprägt.

Szenario 4: „Present Future“
Der Standort Österreich ähnelt 2040–2050 dem bisherigen Status quo. Österreich hat in den vergangenen Jahrzehnten keinen starken Digitalisierungsschub erfahren. Die Technikaffinität der Bevölkerung ist gering geblieben. Das ist der Grund, warum Österreich in allen einschlägigen Digitalisierungs-Indizes 2040–2050 deutlich abgeschlagen liegt. Zwischen den vergleichsweise wenigen heimischen digitalen Innovatoren und der Mehrheit der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) in Österreich besteht eine erhebliche Kluft. Als „Alpen-Disneyland“ ist Österreich jedoch weiter überaus attraktiv. Dabei ist das Szenario 1 das Zielszenario („Dahin wollen wir“), Szenario 4 der Worst Case („Das wollen wir vermeiden“). Alle vier bildeten die initiale Planungsgrundlage für die zielgerichtete Digitalisierung Österreichs.

Auf diese „Szenariolandschaft“ hin werden seit 2020 die strategischen Bemühungen der österreichischen Bundesverwaltung im Bereich der Digitalisierung ausgerichtet. Sie erfolgen entlang mehrerer „Digitaler Aktionspläne“7. Dabei handelt es sich um Umsetzungsstrategien, die vom österreichischen BMDW (das bedingt durch die Ressortverteilung lediglich eine Koordinierungszuständigkeit für die Digitalisierung innehat) gemeinsam mit dem jeweils fachlich zuständigen Ressort entwickelt werden. Beispielsweise haben das BMDW und das Bundesministerium für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus (BMLRT) zusammen erarbeitet, wie Digitalisierung den Tourismus in Österreich unterstützen kann. Die Digitalen Aktionspläne definieren jeweils im adressierten Themenkreis Maßnahmen, die vom Staat gesetzt werden sollten, damit die Digitalisierung einen gesamtgesellschaftlichen Nutzen stiften kann. Damit alle Aktionspläne insgesamt in dieselbe Richtung (die des „Zielszenarios“) laufen, wurden „Leitlinien für die Digitalisierung“ erarbeitet und 2020 im Ministerrat ressortübergreifend beschlossen. Die jeweilige Themenwahl richtet sich nach ressortpolitischer Priorisierung und ist entsprechend offen.

Parallel dazu wurde 2020 für jeden Aktionsplan ein themenspezifisches Technologiemonitoring etabliert, das eine automatisierte Medienanalyse nutzt: Welche Technologien werden von welchen Medien wie oft und in welchem Zusammenhang genannt? Diese Erkenntnisse werden in Experten-Evaluierungen bewertet. So ergibt sich ein Bild, wie relevant eine Technologie für das je Aktionsplan bearbeitete Thema in Österreich ist, wie hoch ihr Innovationsgehalt ist und wie sich Österreich im europäischen Vergleich (jeweils jetzt und in den nächsten fünf Jahren) positioniert. Die Ergebnisse der Technologiemonitorings sind Grundlage für die Entscheidungen über die Förderschwerpunkte der einzelnen Aktionspläne. Die Technologiemonitorings wurden 2021 in ein (bestenfalls jedes Jahr aktualisiertes) Trendmonitoring eingebettet, mit dem digitalisierungsrelevante Trends (z. B. technologische Trends oder sozioökonomische Trends) evaluiert werden. Dieses Trendmonitoring liefert eine Aussage darüber, auf welches der Szenarien die aktuellen Entwicklungen hindeuten: Wenn die aktuell erkennbaren Trends in Richtung des Zielszenarios zeigen, kann davon ausgegangen werden, dass die aktuell verfolgte Strategie auch die gewünschte Wirkung zeitigt. Gehen die Trends in die Richtung eines weniger wünschenswerten Szenarios, ist unter Umständen eine Strategieanpassung notwendig. Das bedeutet möglicherweise, dass weitere Aktionspläne mit gegebenenfalls anderen Schwerpunkten als bisher erarbeitet werden müssen.

Resümee

Strategische Vorausschau auf Basis eines Trendmonitoring-Prozesses ist ein methodisch-wissenschaftlich fundierter Ansatz, der gerade auch für die öffentliche Verwaltung bedeutsamer geworden ist, da Umbrüche ebenso wie Chancen in rascheren Wechseln auf sie bereits heute einwirken. Um als Verwaltung in Zukunft steuerungsfähig zu sein, müssen gesellschaftliche, aber auch technische und politische Entwicklungen rechtzeitig erkannt und analysiert werden. Somit können mögliche Auswirkungen im Rahmen verschiedener Zukunftsszenarien beschrieben, bewertet und rechtzeitig handlungsseitige Empfehlungen für die eigene Organisation gesetzt werden. Daher kann die Umsetzung eines Trendmonitoring-Prozesses zur Steigerung der Effektivität der öffentlichen Verwaltung heute eine gezielte Investition in die Zukunft sein. 

Glossar