Was für die Digitalisierung der Verwaltung von der neuen Bundesregierung zu erwarten ist.
Zuerst erschienen in der public Ausgabe 01-2022
von Antonia Dittrich und Werner Achtert
„Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit“ lautet der Titel des Koalitionsvertrags der neuen, erstmals aus SPD, Grünen und FDP zusammengesetzten Bundesregierung.1 Laut „Digital Economy and Society Index“ besetzt Deutschland nur den 17. von 28 Plätzen der Rubrik „E-Government“ in Europa.2 Der nun angestrebte Fortschritt ist nötig, um Deutschland im europäischen Vergleich besserzustellen und damit – dies ist von noch größerer Wichtigkeit – Bürgerinnen und Bürgern den Staat erhalten, den der Koalitionsvertrag verspricht: einen gerechten, modernen, nachhaltigen – einen fortschrittlichen Staat.
„Zukunftsweisend und vielversprechend“3, „ein anspruchsvolles Programm“4, man habe „den richtigen Schwerpunkt“5 gesetzt, so einige beispielhafte Stimmen nach der Veröffentlichung des Koalitionsvertrags. Auch eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Allensbach bestätigt den ersten Eindruck: 82 Prozent der rund 500 befragten Führungskräfte sind davon überzeugt, dass die Ampel-Regierung die Digitalisierung entschiedener vorantreiben wird als das letzte Kabinett von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU).6 Nach diesen positiven Bewertungen zum Start stellt sich nun die Frage: Wie soll dieses „anspruchsvolle Programm“ umgesetzt werden?
Digitalpolitische Schwerpunkte im Koalitionsvertrag
Verwaltungsmodernisierung
Welche Bedeutung die Ampel-Koalition der Digitalisierung, Modernisierung und Entbürokratisierung der Verwaltung zumisst, zeigt schon die Stellung des diesbezüglichen Abschnitts im Koalitionsvertrag. So handelt direkt der erste inhaltliche Teil vom modernen Staat und darunter explizit von der Modernisierung der Verwaltung. Für die Koalitionäre war klar: Die Verwaltung muss agiler und digitaler werden.
Die Koalitionäre setzen auf einfache, handhabbare und zeitgemäße digitale Leistungen, die „nutzerorientiert, medienbruchfrei und flächendeckend“ sind. Auch „automatisierte Leistungen“, etwa eine automatisierte Auszahlung der Kindergrundsicherung, sind bereits in Planung. Eine „agile Verwaltung“ besitzt die Fähigkeit, sich flexibel an Veränderungen anzupassen. Dieser Kulturwandel hin zur Agilität soll zuvorderst durch die Einführung von ressort- und projektübergreifenden Teams und Innovationseinheiten mit konkreten Kompetenzen erreicht werden. Die Teams werden agile Methoden nutzen, um das neue Mindset in der Praxis umzusetzen. Daneben sollen Personalaustausch und Rotation in Behörden auf allen Ebenen – zwischen Bund und Ländern sowie Privatwirtschaft und Verwaltung – gefördert werden.
In und zwischen staatlichen Institutionen sowie zwischen den Verwaltungen, Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen werden Arbeitsabläufe und Prozesse durch den Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien vereinfacht. Das Ziel der vorangegangenen Großen Koalition, durch die Einführung eines „Unternehmens-Basisdatenregisters“ und von „Once-Only“, mehrfache Datenerfassung und -haltung zu reduzieren, wurde von den Koalitionären übernommen. Beide Vorhaben sollen nun schnellstmöglich umgesetzt werden. Die Ampel-Koalition möchte das Onlinezugangsgesetz (OZG) weiterentwickeln. Diese Weiterentwicklung hin zu einem „OZG 2.0“ steht auf der Agenda des IT-Planungsrates. Zur Sicherstellung der weiteren Digitalisierung der Verwaltungsdienstleistungen ist im Koalitionsvertrag eine „ausreichende Folgefinanzierung“ des OZG angekündigt. Um Digitalisierungshemmnisse abzubauen, möchten die Koalitionäre „Schriftformerfordernisse weiter abbauen“.
Digitaltaugliches Recht
Transparenz über die Vorhaben der Regierung soll ein neues „Gesetzgebungsportal“ schaffen. Dieses könnte mit einer Kommentarfunktion ausgestattet werden, um direktes „Feedback der Öffentlichkeit im Gesetzgebungsverfahren“ zu ermöglichen. Der verfahrensübergreifende Datenaustausch zwischen Behörden wird durch mehrfachbelegte oder in verschiedenen Kontexten variierend definierte Rechtsbegriffe erschwert. Deshalb erfordert die Digitalisierung von Verwaltungsabläufen eindeutig definierte rechtliche Begriffe. Ein Gutachten des Normenkontrollrates von 2021 zeigt am Beispiel des Einkommensbegriffs erhebliche Verbesserungspotenziale auf.7 Die neue Regierung plant daher die „Vereinheitlichung von Rechtsbegriffen“. Ein „Digitalcheck“ wurde bereits von der letzten Regierung vorgeschlagen, jedoch nicht umgesetzt. Die Koalitionäre möchten ihn nun angehen. Der Zweck des Digitalchecks ist es, die Gesetzesentwürfe an einem möglichst frühen Punkt des Vorhabens auf ihre Digitalisierungstauglichkeit hin zu überprüfen.
Kurz erklärt: Digitale Souveränität
„Die Fähigkeiten und Möglichkeiten von Individuen und Institutionen, ihre Rolle(n) in der digitalen Welt selbstständig, selbstbestimmt und sicher ausüben zu können“ lautet die Definition gemäß der Studie zum Thema „Digitale Souveränität“ der Kompetenzstelle Öffentliche IT (ÖFIT).8
Digitale Souveränität in der Verwaltung
Der Koalitionsvertrag nimmt sich des Themas „Digitale Souveränität“ (siehe Infobox) an. So soll zum Beispiel auf „Interoperabilität und Portabilität“, auf „offene Standards, Open Source“ und „europäische Ökosysteme“, etwa bei 5G oder KI, gesetzt werden. Die Koalitionäre verfolgen eine Multi-Cloud-Strategie und wollen eine „Cloud für die öffentliche Verwaltung“ mit offenen Schnittstellen sowie strengen Sicherheits- und Transparenzvorgaben aufbauen. Der Koalitionsvertrag schreibt Open-Source-Lösungen eine besondere Bedeutung zu. Bei der Vergabe von Entwicklungsaufträgen soll zukünftig der Einsatz solcher Lösungen stärker berücksichtigt und die entwickelte Software grundsätzlich öffentlich verfügbar gemacht werden. Ebenso soll der Zugang zu Daten für Unternehmen erleichtert werden. Damit smarte Lösungen für Städte und Regionen geschaffen werden können, benötigt der Staat die Souveränität über Daten, die im öffentlichen Raum erzeugt werden. Diese Daten können Unternehmen zur Verfügung gestellt werden, die smarte Lösungen anbieten.
Kurz erklärt: Interoperabilität und Portabilität
Unter Interoperabilität versteht man die Fähigkeit von Systemen, Geräten und Anwendungen zusammenzuarbeiten und miteinander zu kommunizieren, dies unabhängig von ihrem Entwickler oder Ursprung. Beispielsweise könnte eine Word-Datei auch über Open Office verarbeitet werden, ohne dass der Endnutzer etwas dafür tun muss (Interoperabilität in der Software). Portabilität (Übertragbarkeit) bedeutet, dass ein Programm auf verschiedenen Betriebssystemen ausgeführt werden kann.9,10
Föderale IT-Kooperation mit erweiterten Kompetenzen
Die Koalitionäre möchten eine engere, zielgenauere und „verbindliche“ Kooperation – einen „Föderalismusdialog“ – zwischen Bund, Ländern und Kommunen etablieren. Die Föderale IT-Kooperation (FITKO), die im Jahr 2020 durch die Große Koalition ins Leben gerufen wurde, unterstützt die föderale Zusammenarbeit im Bereich IT und digitale Verwaltung.11 Nun soll die FITKO durch substanzielle Erweiterungen ihrer Kompetenzen in „eine agile, flexible Einheit mit einem mehrjährigen Globalbudget“ weiterentwickelt werden.
Strategien zur Stärkung der digitalen Zivilgesellschaft
Die Zivilgesellschaft soll durch Bürgerbeteiligungsformate mittels CivicTech besser in politische Vorhaben eingebunden werden. Entscheidungsfindungen sollen durch den Einsatz von „Bürgerräten“ verbessert werden. Diese sollen zu konkreten Fragestellungen durch den Bundestag eingesetzt und organisiert werden.
Kurz erklärt: CivicTech
Bei CivicTech werden Werkzeuge für Bürgerinnen und Bürger entwickelt, die den Nutzenden einen besseren Zugang zu Informationen ermöglichen und den öffentlichen Diskurs stärken. Kurz gesagt: Technologie, die für die Gesellschaft eingesetzt wird. CivicTech beschäftigt sich zum einen mit politischer Macht: Wie können Bürgerinnen und Bürger durch digitale Werkzeuge oder Anwendungen ermächtigt werden? Zum anderen mit digitaler Mündigkeit: Digitales verstehen, bedienen und entwickeln.12
Weiterhin soll Bürgerbeteiligung in Verantwortung der kommunalen Selbstverwaltung unterstützt werden, etwa in Bezug auf regionale Entwicklungskonzepte, Regionalmanagement und Regionalbudgets. Daneben soll die Einrichtung einer „Bundeszentrale für digitale Bildung“ geprüft werden. Die Zentrale soll die Koordination, Qualitätssicherung und Vermittlung digitaler Bildung in Deutschland übernehmen. Die Idee, eine Bundeszentrale zur Förderung der digitalen Mündigkeit zu schaffen, fußt auf einer Initiative der ehemaligen Digitalstaatsministerin Dorothee Bär (CSU), wurde jedoch durch die Große Koalition nicht umgesetzt.13
Bisherige Maßnahmen zur Umsetzung der Digitalpolitischen Schwerpunkte
Erste Schritte zur Umsetzung des Koalitionsvertrags durch die Bundesregierung wurden bereits getan. Zuvorderst wurden organisatorische Entscheidungen getroffen, die mittlerweile durch die Struktur der Ressorts und den Organisationserlass festgeschrieben sind. Auf personeller Ebene wurden durch die Ernennung der Bundesministerinnen und -minister und durch weiteres Schlüsselpersonal ebenfalls Eckpfeiler für die Umsetzung gesetzt. Ein zentraler nächster Schritt werden die im Laufe des Jahres anstehenden, haushaltspolitischen Entscheidungen sein. Diese werden die Richtung für die Umsetzung der digitalpolitischen Schwerpunkte aus dem Koalitionsvertrags weisen.
Umstrukturierung der Ressorts
Um die Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag zu verwirklichen, hat die Bundesregierung zunächst die Aufgaben den Ressorts zugewiesen und dabei einige Änderungen vorgenommen.
BMI
Die Umsetzung des OZG bleibt unter der federführenden Aufsicht des Bundesministeriums des Inneren und für Heimat (BMI). Die Umsetzung des Digitalchecks wird voraussichtlich von Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) und BMI gemeinsam koordiniert werden. Dem BMI werden außerdem die Zuständigkeiten aus dem Geschäftsbereich des Bundeskanzleramts für die strategische Steuerung der IT des Bundes sowie für den IT-Rat des Bundes übertragen.14
BMJ
Laut Organisationserlass werden dem Bundesministerium der Justiz (BMJ, ehem. BMJV) die Zuständigkeiten für die Geschäftsstelle für Bürokratieabbau, für bessere Rechtssetzung und für den Nationalen Normenkontrollrat aus dem Bundeskanzleramt übertragen.15
Aufgabenverteilung zwischen BMWK und BMDV
Der Umbau der Bundesministerien für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK, ehem. BMWi) und für Digitales und Verkehr ist bereits fast abgeschlossen. Im BMWK verbleibt die Zuständigkeit für die Innovations-, Technologie- und Industriepolitik inklusive wichtiger digitalpolitischer Fragen wie Standardisierung, Künstliche Intelligenz und Datenökonomie sowie die Start-up-Politik. Das neue BMDV übernimmt die zentrale Koordinierung für operative Fragen der Digitalpolitik aus dem Kanzleramt. Aus dem BMWK wandern einige Referate ins BMDV (siehe Infobox). Somit wurde im BMDV eine Abteilung für Digital- und Datenpolitik und eine Abteilung für Digitale Konnektivität geschaffen.
Kurz erklärt: Was wandert vom BMWK ins BMDV?
- Grundsätze der Digitalpolitik (ohne Digitalgipfel, aus Referat VI B 1)
- Internationale Digitalpolitik sowie Internet Governance (aus Referat VI A 4)
- Europäische Digitalpolitik (das gesamte Referat VI B 4)
- Grundsatzfragen sowie regulierungs- und wettbewerbspolitische Fragen der Telekommunikationspolitik (aus Referat VI A 1)
- Telekommunikationsrecht (aus Referat VI A 2)
- Rechtsrahmen über digitale Dienste (aus Referat VI A 3)
- Telekommunikationsdatenschutz, Cybersicherheit, Vertrauensdienste und das Gebühren- und Beitragsrecht (aus Referat VI B 2)
Die Fortschrittskoalition – Was wird die nächsten Jahre prägen?
„Wenn sich diese Bundesregierung in vier Jahren zur Wahl stellt, soll man sagen können, da hat sich wirklich was getan in puncto Digitalisierung“ – so Stefan Schnorr, Staatssekretär des BMDV im Interview mit dem Tagesspiegel Background.
Damit die komplexen Strukturen des Föderalismus keine bremsende Wirkung auf den Fortschritt der Digitalisierung haben, wurden die Kooperationsmöglichkeiten im föderalen System bereits durch die Einrichtung des IT-Planungsrates gestärkt. Der Föderalismusdialog soll eine verbindliche Kooperation im föderalen System etablieren, doch welche Form dieser Dialog haben soll, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch unklar. Das Zusammenspiel aus Föderalismusdialog und der geplanten Stärkung der FITKO könnte bei richtiger Umsetzung geeignet sein, um die föderale Kooperation und Koordination zu stärken. Zur Förderung der Digitalen Souveränität nennt der Koalitionsvertrag eine Reihe wichtiger Maßnahmen wie Open Source, Interoperabilität, Portabilität und CivicTech in der Bürgerbeteiligung. Auch die Verwaltungscloud-Strategie soll von der amtierenden Bundesregierung konsequent umgesetzt werden. Sie ist dazu geeignet, zur Stärkung der digitalen Souveränität der Verwaltung erheblich beizutragen. Daneben scheint es, als würde sich eine Zeitenwende für Open Source hin zu „Public Money, Public Code!“ anbahnen. Durch offene Schnittstellen von Open-Source-Systemen wird Datenaustausch mit geringerem technischem Aufwand ermöglicht. Auch Dr. Jens Zimmermann, Mitglied des Bundestages (MdB) und digitalpolitischer Sprecher der SPD-Fraktion, hat Interoperabilität als wichtigen Faktor für Innovationen und Digitale Souveränität beim cybersec.lunch#20 des Tagesspiegel am 22. Februar 2022 betont.16
Erwähnenswert ist zudem die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG). Die Zielsetzung der Vorgängerregierung, alle Verwaltungsdienstleistungen bis Ende 2022 online anzubieten, wird mit großer Wahrscheinlichkeit nicht erreicht. Zudem ist bisher nicht geklärt, wie die digitalisierten Dienstleistungen im Hintergrund verknüpft werden (sogenannte Back-End-Digitalisierung). Genau an diesen Punkten soll das OZG 2.0 ansetzen. Der Digitalcheck in der Gesetzgebung könnte ein beachtliches und komplexes Projekt mit immensen Auswirkungen auf die Verwaltungsdigitalisierung werden. Wenn zur Gesetzesfolgenabschätzung ein Digitalcheck eingeführt wird, könnte dies die definitorische Harmonisierung von Rechtsbegriffen deutlich voranbringen,17 die die Umsetzung von Verwaltungsleistungen und den Datenaustausch zwischen Verwaltungen erheblich vereinfachen würden.18 Die genaue Ausgestaltung des Digitalchecks ist jedoch noch unklar.
Erste Maßnahme der Regierung im Bereich Digitalisierung soll die neue Digitalstrategie sein. Sie wird derzeit durch das BMDV erarbeitet und soll den anschließend von den einzelnen Ressorts zu entwickelnden Strategien und Maßnahmenpaketen als Orientierung dienen. Für die Umsetzung wird dann ein gesondertes Digitalbudget benötigt, das im Rahmen der Haushaltsplanung eine besondere Stellung einnehmen wird. Dabei soll der Fokus der Finanzierung auf drei bis fünf Großvorhaben gerichtet werden.19
Die Kompetenzverteilung zwischen den Bundesministerien weist dem BMDV eine neue und herausgehobene Stellung als Digitalisierungstreiber zu. In der Digitalstrategie, die das BMDV entwickelt, werden der Umgang mit Daten und Digitale Identitäten ein Kernpunkt sein, so Maximilian Funke-Kaiser, MdB und digitalpolitischer Sprecher der FDP-Bundestagsfraktion beim cybersec.lunch#20 des Tagesspiegel. Auch, so Funke-Kaiser, soll die Umsetzung der Strategie priorisiert werden. Darüber hinaus soll in Kürze ein Dateninstitut etabliert werden, das Datenverfügbarkeit und Datenstandardisierung vorantreiben soll, so Misbah Khan, MdB der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und Mitglied des Ausschusses für Digitales, beim cybersec.lunch#20 des Tagesspiegel.20 Wie sich bereits in Bezug auf die Digitalstrategie und das dazugehörige Digitalbudget abzeichnet, hängt vieles von der Finanzierungsfrage ab. Dieser Punkt ist bisher noch ungeklärt, jedoch wurde der Prozess bereits angestoßen. Dabei können auch externe politische Einflussfaktoren wie die Corona-Krise und der Krieg in der Ukraine zu Veränderungen in der Budgetplanung beitragen.
Damit bleibt festzuhalten: Probleme wurden identifiziert, im Koalitionsvertrag adressiert und Lösungswege aufgezeigt. Das Programm der Regierung weckt hohe Erwartungen. Es strebt zum einen danach, den Staat zu modernisieren und ein digitales Arbeiten der Verwaltungen voranzutreiben, zum anderen möchte es die Bürgerinnen und Bürger mitnehmen, ihren Bedürfnissen Raum geben und Gehör verschaffen. Wie so oft wird die Umsetzung und hier vor allem die Finanzierung zeigen, ob Versprechen eingelöst werden können. Jetzt muss es darum gehen, die Vorhaben zügig und effizient umzusetzen.
1 Vgl. https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Koalitionsvertrag/Koalitionsvertrag_2021-2025.pdf (abgerufen am 11.03.2022). Für eine bessere Lesbarkeit sind Zitate aus dem Koalitionsvertrag im Folgenden in Anführungszeichen gesetzt, ohne die Textstellen jeweils einzeln präzise zu referenzieren.
2 Vgl. https://digital-agenda-data.eu/charts/desi-components#chart={%22indicator%22:%22desi_dps_egov%22,%22breakdown-group%22:%22desi_dps_egov% 22,%22unit-measure%22:%22pc_desi_dps_egov%22,%22time-period%22:%222021%22} (abgerufen am 11.03.2022).
3 Vgl. https://ki-verband.de/wp-content/uploads/2021/12/Pressemitteilung_Koalitionsvertrag-1.pdf (abgerufen am 07.03.2022).
4 Vgl. https://www.kommune21.de/meldung_37568_Digitalisierung+im+Koalitionsvertrag.html (abgerufen am 07.03.2022).
5 Vgl. https://netzpolitik.org/2021/analyse-schwerpunkt-digitalisierung-im-koalitionsvertrag-berlin/ (abgerufen am 09.03.2022).
6 Vgl. https://www.zfk.de/digitalisierung/smart-city-energy/entscheider-erwarten-von-der-ampel-regierung-digitalisierungsschub (abgerufen am 11.03.2022).
7 Vgl. https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/72494/1936830/0e5d14991bb85191a443f069a264e9eb/210625-nkr-gutachten-2020-einkommen-data.pdf; (abgerufen am 11.03.2022).
8 Vgl. https://www.cio.bund.de/Web/DE/Strategische-Themen/strategische_themen_node.html (abgerufen am 11.03.2022)
9 https://www.computerweekly.com/de/definition/Interoperabilitaet (abgerufen am 04.03.2022).
10 https://www.duden.de/rechtschreibung/Portabilitaet (abgerufen am 04.03.2022).
11 Vgl. https://www.fitko.de/(abgerufen am 03.03.2022).
12 Vgl. https://medium.com/@prototypefund/was-genau-ist-civic-an-civic-tech-6caca475495d (abgerufen am 03.03.2022).
13 Vgl. https://netzpolitik.org/2021/digitalkompetenz-was-wurde-eigentlich-aus-der-bundeszentrale-fuer-digitale-aufklaerung-frau-baer/(abgerufen am 07.03.2022).
14 Vgl. https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990040/df69951d83f08c0b7b04cb40210e1221/2021-12-08-organisationserlass-data.pdf?download=1 , S. 2.(abgerufen am 09.03.2022).
15 Vgl. https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990040/df69951d83f08c0b7b04cb40210e1221/2021-12-08-organisationserlass-data.pdf?download=1; S. 2 (abgerufen am 09.03.2022).
16 Vgl. https://veranstaltungen.tagesspiegel.de/event/4252c284-1caf-4369-bb1a-23aedd0e5ae2/summary (abgerufen am 05.04.2022).
17 Vgl. https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/72494/1936830/0e5d14991bb85191a443f069a264e9eb/210625-nkr-gutachten-2020-einkommen-data.pdf; S. 113 (abgerufen am 09.03.2022).
18 Vgl. https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/72494/1936830/0e5d14991bb85191a443f069a264e9eb/210625-nkr-gutachten-2020-einkommen-data.pdf; (abgerufen am 10.03.2022).
19 Vgl. https://background.tagesspiegel.de/digitalisierung/unsere-aufgabe-ist-eine-konsistente-digitalpolitik-mit-einem-roten-faden (abgerufen am 07.03.2022).
20 Vgl. https://veranstaltungen.tagesspiegel.de/event/4252c284-1caf-4369-bb1a-23aedd0e5ae2/summary (abgerufen am 10.03.2022).
