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Gemeinwohlorientiert, systemisch, ganzheitlich

Zuerst erschienen in der public Ausgabe 01-2022

von Alexandra Evdokimova


In den letzten Jahren ist Innovation von einem Randthema ins Zentrum der Modernisierungsdebatte im öffentlichen Sektor gerückt. Auch der Koalitionsvertrag von 2021 greift den Begriff an 75 Stellen auf, nicht nur in den Bereichen Wirtschaft und Wissenschaft, sondern insbesondere auch im Kontext der Verwaltungsmodernisierung und -digitalisierung. Was hat es also mit der viel zitierten, vielleicht auch neu entdeckten Veränderungsbereitschaft auf sich?

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat Innovation international als eine zentrale und strategische Funktion von Organisationen des öffentlichen Sektors definiert.¹ Innovationskraft wird als wesentlicher Faktor für die Zukunftsfähigkeit nicht nur einzelner Lebensbereiche, sondern der Gesellschaft insgesamt gesehen. Vom Staat wird dabei eine koordinierende oder sogar treibende Rolle erwartet. Dieser Beitrag baut auf den Erkenntnissen des Positionspapiers „Innovation im öffentlichen Sektor“² auf, das 2021 durch das Nationale E-Government Kompetenzzentrum (NEGZ) erarbeitet wurde. Der vorliegende Beitrag widmet sich den Besonderheiten von Innovationen im öffentlichen Sektor sowie dem Thema Innovationsmanagement im Besonderen. Grundlegende Gedanken aus dem Positionspapier dienen als Anknüpfungspunkte und werden entsprechend referenziert.


Was bedeutet Innovation im öffentlichen Sektor?

Die Verwaltung, oder allgemeiner: der öffentliche Sektor, erlebt infolge des gesellschaftlichen und technischen Fortschritts Modernisierungsprozesse, die die einzelnen Organisationselemente wie Behörden oder Verwaltungseinheiten, aber auch das System in seiner Gesamtheit betreffen. Wann aber sprechen wir eigentlich konkret von einer Innovation? Wie grenzen wir sie von „Modernisierung“ ab? Um Innovation im öffentlichen Sektor zu verstehen und messbar zu machen, braucht es also zunächst eine Definition.


Innovation im öffentlichen Sektor - Eine Definition

Eine praxisnahe und für die weitere Betrachtung nutzbare Definition von Innovation im öffentlichen Sektor schlägt der Rechts- und Verwaltungswissenschaftler Utz Schliesky vor: Er definiert staatliche Innovation als eine neue Handlungs- und Verhaltensweise des Staates, die mit eventuellen Änderungen des Rechts und der Organisation von staatlichen Strukturen verbunden ist.³

Innovationen im öffentlichen Sektor verbindet man deswegen fast zwangsläufig mit der Digitalisierung und dem Einzug von E-Government. Innovation muss aber nicht zwingend digital oder technisch sein: Auch Änderungen der Verwaltungsstrukturen, Kommunikations- und Entscheidungswege sowie neue Formen der gesellschaftlichen Partizipation sollten als Innovation wahrgenommen werden. Der Innovationsbegriff umfasst also sowohl die Weiterentwicklung des „Outputs“, das heißt der Dienst- oder Verwaltungsleistungen des Staates, als auch Struktur- und Prozessinnovationen.

Innovation zeichnet sich durch drei Kernmerkmale aus:

• Neuigkeitsgrad: Sie muss neu – neu bezogen auf den konkreten Anwendungskontext, das heißt für einen Staat, eine Organisation oder Organisationseinheit – sein oder eine signifikante Verbesserung des Bestehenden darstellen. Aufgrund der Struktur- und Prozessgebundenheit in diesem Verständnis von Innovation in der öffentlichen Verwaltung können selbst kleine Änderungen in Prozessen beispielsweise durch Digitalisierung von Abläufen als disruptive Innovation wahrgenommen werden, wie das NEGZ-Positionspapier feststellt.⁴
• Sie muss umgesetzt sein – eine Idee ohne Umsetzungsperspektive ist noch keine Innovation.
• Wirkung: Sie muss Wirkung (Impact) erzeugen. Innovationen im öffentlichen Bereich zielen auf langfristige organisatorische und gesellschaftliche Veränderungen. Charakteristisch ist bei der Wirkungsmessung, dass sich der Nutzen in gesellschaftlichem Mehrwert bzw. einem Effizienzgewinn im staatlichen Handeln abbildet.⁵ 

Somit ist der Gemeinwohlfaktor, das heißt, inwieweit eine Innovation das Gemeinwohl fördert oder dem Gemeinwohl dient, ein zentrales Alleinstellungsmerkmal der Innovationen im öffentlichen Sektor. Dies grenzt die Orientierung am Gemeinwohl oder gesellschaftlichen Nutzen im öffentlichen Sektor gegen eine rein ökonomische Betrachtung ab.

Das Positionspapier "Innovation im öffentlichen Sektor" des NEGZ

Das Nationale E-Government Kompetenzzentrum (NEGZ) wurde vom Nationalen IT-Gipfel initiiert und 2013 in Berlin gegründet. Es vernetzt Expertinnen und Experten aus Politik, Verwaltung, Wissenschaft und Wirtschaft und ist die zentrale, unabhängige Plattform für Staatsmodernisierung und Verwaltungstransformation in Deutschland.

Das Positionspapier „Innovation im öffentlichen Sektor“ ist herausgegeben und gefördert vom Nationalen E-Government Kompetenzzentrum e. V. (NEGZ). Entstanden ist es aus den Recherchen, der Diskussion sowie der gemeinsamen Nachbereitung des NEGZ Round Table zum Thema „Innovation im Public Sector – Innovationsmanagement in der öffentlichen Verwaltung“, der im September 2020 in Berlin stattgefunden hat und von msg moderiert wurde. Unter den Teilnehmenden waren Vertreterinnen und Vertreter des ITDZ Berlin, der Gesellschaft für Informatik e. V., des CityLAB Berlin und der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Das Positionspapier umfasst folgende Themen: 

• Spezifika von Innovation im öffentlichen Sektor
• Zielsetzungen von Innovationsvorhaben
• Organisation von Innovationsprozessen
• Methoden und Erfolgsfaktoren der Innovation

Im Positionspapier gehen die Autoren Werner Achtert (msg systems ag), Alexandra Evdokimova (msg systems ag), Prof. Dr. Moreen Heine (Universität zu Lübeck / Joint Innovation Lab) und Christian Rupp (PROSOZ Herten GmbH) auf die Notwendigkeit von Innovationsmanagement und auf die Nutzenbewertung von Innovationen im öffentlichen Sektor ein.



Die Innovation im öffentlichen Sektor ist deswegen zwischen zwei Paradigmen „Doing the right things“ und „Doing the things right“ zu erschließen. „Doing the right things“ ist das Anliegen der Politik, wenn sie unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Menschen, die Gesellschaft und die Wirtschaft den regulatorischen Rahmen für die Nutzung von Technologien setzt und gezielt Innovationen zur Erreichung gesellschaftspolitischer und wirtschaftlicher Ziele fördert.

Die korrekte und effiziente Umsetzung dieser politischen und gesetzlichen Vorgaben – „Doing the things right“ – ist wiederum die Aufgabe der Verwaltung.⁶

Dadurch lässt sich auch die weit verbreitete Annahme entkräften, dass ein Mangel an wirtschaftlichem Wettbewerb automatisch zu geringerer Innovationsfähigkeit führt oder führen muss. Die unterschiedlichen nationalen und EU-weiten Innovationsbarometer, eGovernment-Ratings und Indices vergleichen zwar ständig (Bundes-)Länder miteinander und küren vor allem die skandinavischen Länder⁷ zu Vorreitern in Sachen Public Innovation. Doch mehr als um Wettbewerb geht es bei diesen Vergleichen zunehmend um Anschlussfähigkeit und Nachnutzbarkeit bereits entwickelter Innovationen sowie die EU-weite Bereitstellung von Informations- und Wissensressourcen, um die flächendeckende Ausbreitung zu fördern. Darin werden die besonderen Potenziale deutlich, die sich aus der Orientierung an übergeordneten Nutzenkriterien im deutschland- und EU-weiten Kontext ergeben können.

In diesem Innovationsumfeld ist der Abgleich mit internationalen Erfahrungen und Best Practices sowie internationale Kooperation unabdingbar, um langfristig erfolgreiche, im internationalen Kontext wertvolle und antizipatorische Innovationen zu schaffen.

Innovationsstrategie: (K)ein Wiederspruch

Innovationsvorhaben im öffentlichen Sektor in Deutschland folgen vielfältigen, in der Regel konfliktbehafteten Zielsetzungen und weisen komplexe Abhängigkeiten auf. Neben gesetzlichen Rahmenbedingungen und technologischen Trends beeinflussen politische Agenden diese Vorhaben. Im Hinblick auf große gesellschaftspolitische Herausforderungen wie Klimawandel, Energiewende, Corona-Krise und demografischer Wandel setzt die Politik Schwerpunkte, die das Innovationsgeschehen auch im öffentlichen Sektor beeinflussen. Die Navigation zwischen diesen zahlreichen Vorgaben ist keine einfache Aufgabe und erschwert die Priorisierung der Vorhaben.

Eine klare Zielsetzung ist aber ein wesentlicher Erfolgsfaktor von Innovationen im öffentlichen Sektor. Insbesondere wenn ein Innovationsprojekt einen Beitrag zur Erreichung von übergeordneten gesellschaftspolitischen Zielen leisten soll, braucht es eine Zielsetzung, die sich spezifisch auf die Organisation, Einheit etc. (interne und externe Stakeholder, Budget, Zeit, Reichweite) richtet und auf konkrete Aufgaben, Projekte oder Aktivitäten bezieht. Nur dann lässt sich die Zielsetzung operationalisieren und die Zielerreichung messen und prüfen. Neben dem Ziel soll auch der mit der Umsetzung der Innovation angestrebte Nutzen für das Gemeinwohl in der Zielsetzungsphase definiert werden (siehe mehr dazu unten).

Eine weitere kritische Frage bleibt der Transfer von Innovationen im öffentlichen Sektor. Unter Transfer wird in diesem Zusammenhang die Übertragung von Innovationsideen und vor allem von umgesetzten Innovationen auf andere Kontexte, etwa von einer Organisation in die andere, verstanden. Die Nachnutzbarkeit von Innovationen könnte in diesem Sinne als verbindendes übergeordnetes Kriterium für staatliche Innovationsprojekte etabliert werden.

Innovationslabore und Think Tanks haben sich in den letzten zehn Jahren im öffentlichen Sektor bereits etabliert und bieten sich als Plattformen für den Wissensaustausch an. Sie brauchen einerseits eine gewisse Unabhängigkeit, um außerhalb von bestehenden Denkmustern etwas Neues zu schaffen. Andererseits sind die in den Laboren entwickelten Innovationen oft an die Rahmenbedingungen der jeweiligen Organisation gebunden.

Ob internes oder externes Innovationslabor, eine eigene Organisationseinheit, die sich mit dem Thema Innovation befasst, oder die Einführung geschäftsübergreifender Innovationsprozesse – eine strategische Abwägung zur Organisationsform sollte während der Zielsetzungsphase eines Innovationsprojektes erfolgen. In jedem Fall soll die Verantwortung für die Umsetzung der Ergebnisse und nicht zuletzt deren Weiterentwicklung klar definiert werden.⁸


Innovationsmanagement als systemischer Ansatz

Innovationen sind dann langfristig erfolgreich, wenn sie in die Prozesse und Strukturen oder in die Wirklichkeit des öffentlichen Sektors respektive der Verwaltung hineinwirken. Innovationslabore arbeiten hingegen vornehmlich experimentell. Daher stellt sich die Frage: Wie kann man innovative Ideen nachhaltig umsetzen, Innovation verbreiten und auf andere Kontexte übertragen?

Abbildung 1: Elemente des Innovationsmanagements als System




Empfehlenswert für die Etablierung von Innovationsprozessen im öffentlichen Sektor ist ein systemischer Ansatz. Je dynamischer die einzelnen Ebenen der Organisation miteinander kommunizieren, desto mehr bietet sich systemisches Innovationsmanagement an, das die Erkennung, Entwicklung und Umsetzung neuer Ideen strukturiert in die Prozesslandschaft der Organisation integriert.

Innovationsmanagement ist eine strategische Aufgabe und stützt konkrete Produkt-, Struktur- oder Prozessinnovationen durch Prozesse, die eine ganzheitliche Transformation befördern. Das Innovationsmanagement als System setzt sich aus folgenden Elementen zusammen:⁹ 

• Umfeld/Kontext
• Vision/Strategie
• Führung/Leadership
• Kultur
• Prozesse
• Strukturen
• Ressourcen und Support
• Evaluation

Um nachhaltig erfolgreich zu sein, muss sich das Innovationsmanagement im operativen Management der Organisation widerspiegeln. Dies bedeutet, dass die Organisation insgesamt die Steigerung der Innovationsfähigkeit in ihrer Strategie und Ausrichtung verankert. Auch wenn Innovationsmanagement in einer Organisation nicht etabliert ist, kann die Übersicht der Elemente des systemischen Innovationsmanagements oben als eine Checkliste dienen, mit deren Hilfe hinterfragt werden kann, wie innovationsfördernd oder innovationsfähig die Organisation ist. Der systemische Ansatz hilft dabei, die gegebenenfalls isolierten Innovationsinitiativen und -projekte ganzheitlich zu betrachten und daraus strategische Aktivitäten in einzelnen Handlungsfeldern abzuleiten.

Insbesondere ist im Kontext des Innovationsmanagements das Wissensmanagement zu erwähnen: Durch Bündelung, Strukturierung, Analyse und Verbreitung von vorhandenen Erfahrungen ermöglicht das Wissensmanagement, Innovationspotenziale offenzulegen, Innovationsimpulse zu geben und – was besonders wichtig ist – die Mitarbeitenden zur aktiven Mitgestaltung der Innovationsprozesse zu befähigen. Neben Evaluation ist Wissensmanagement für den effektiven Transfer von Innovationen innerhalb der Organisation oder ihre Übertragung auf andere Organisationen von großer Bedeutung.

Tabelle1: Elemente des Innovationsmanagements im öffentlichen Sektor¹⁰

Public value und Evaluation von Innovation im öffentlichen Sektor

Während und nach der Umsetzung von Innovation sollte wie bereits dargestellt in regelmäßigen Abständen eine Nutzenbewertung erfolgen. Doch wie genau bemisst sich der Nutzen, wenn wir über Innovationen im öffentlichen Sektor sprechen? Während der Nutzen von Innovationen in einem Unternehmen mit den Mitteln der Investitionsrechnung abgeschätzt werden kann, sollen Innovationen im öffentlichen Sektor danach bewertet werden, ob sie den sogenannten Public Value – öffentlichen Wert oder Nutzen – erzeugen und die gesamtgesellschaftlichen Grundwerte fördern. Dieses Verständnis, dass die Innovationen im öffentlichen Sektor der Gesellschaft gehören und gegebenenfalls auch im volkswirtschaftlichen Sinne als Nutzen operationalisiert werden können, hat bereits zu einer deutlich stärkeren Nutzerzentrierung, Verbreitung des Open-Innovation-Ansatzes sowie zu mehr Interdisziplinarität geführt. Gute Fallbeispiele aus der jüngsten Vergangenheit dafür sind die Hackathons #WirVs- Virus¹¹ und UpdateDeutschland¹². Beide in der Corona-Krise durchgeführt, verfolgten diese Initiativen einen gemeinwohlorientierten, inklusiven und iterativen Ansatz, um die (digitalen) Lösungen lösungsorientiert passgenau zu entwickeln und umzusetzen. Beide Vorhaben zeichnen sich dadurch aus, dass sie gesellschaftliches Engagement „von unten“ mit einer politischen Schwerpunktsetzung „von oben“ vereinbaren.

Eine Erkenntnis aus diesen Hackathons war, dass die Evaluation ein wesentlicher Teil des Innovationsprozesses ist und begleitend stattfinden soll.¹³ Dies formuliert auch das Autorenteam des NEGZ-Positionspapiers.¹⁴ Die Evaluation von Innovationsprojekten im öffentlichen Sektor im Verlauf ebenso wie der  Ergebnisse oder ihres Nutzens zeigt den Mehrwert auf, sowohl in der Wirkung auf die Gesellschaft insgesamt als auch für Politik und Verwaltung. Welche Vorteile hat die Evaluation der Innovationsprojekte im öffentlichen Sektor genau?

• Eine Ex-ante-Einschätzung des Nutzens von Innovationsvorhaben nach einem Kriterienkatalog kann der Identifizierung von besonders vielversprechenden Innovationen und die Entscheidungsfindung operationalisieren.
• Fortlaufende Evaluation hilft dabei, Innovation als einen kontinuierlichen Lernprozess wahrzunehmen.
• Evaluation ermöglicht es, einfacher und schneller Erfolge und Misserfolge im Innovationsprozess festzustellen.
• Durch Evaluation schafft man eine Daten- und Informationsbasis, die ex-post bei weiteren Entscheidungen und Vorhaben nachgenutzt werden kann.
• Mithilfe einer qualitativen Bewertung kann man den durch die Innovation geschaffenen öffentlichen Wert (Public Value) verdeutlichen und somit der Verantwortung gegenüber der Gesellschaft besser gerecht werden.

Fazit

Innovationen eröffnen im öffentlichen Sektor neue Wege zur Erfüllung des gesellschaftlichen Auftrags, wenn sie als Teil der strategischen Organisations- und Prozessentwicklung der Institutionen verstanden werden. Internationale Erfahrungen zeigen, dass Innovationsbereitschaft und Innovationsfähigkeit nicht durch Überformalisierung oder „Anordnung“ der Kreativität von außen, sondern durch Prozessdenken und richtige Priorisierung von innen gesteigert werden können. Ein systemischer und gemeinwohlorientierter Ansatz zur Public Sector Innovation auf staatlicher Ebene kann die notwendigen strukturellen, strategischen und kulturellen Voraussetzungen schaffen, um die Innovationskräfte, die im öffentlichen Sektor in Deutschland bereits vorhanden sind, zu bündeln und Innovationen im öffentlichen Sektor nachhaltig zu implementieren.

Bewertung des Nutzens von Innovation im Öffentlichen Sektor

msg Public Sector erarbeitet gemeinsam mit der Joint Innovation Lab / Universität zu Lübeck ein Modell zur Bewertung des Nutzens von Innovationen im öffentlichen Sektor. Die Erarbeitung erfolgt im Rahmen einer Kurzstudie, die vom Nationalen E-Government-Kompetenzzentrum e. V. (NEGZ) gefördert und herausgegeben wird. Das Modell kann man sowohl für Ex-ante- und Ex-post-Bewertungen als auch in der Zielsetzungsphase oder für die Evaluation von laufenden Projekten verwenden. Mehr darüber können Sie in der nächsten Ausgabe der .public lesen.

Haben Sie Interesse daran, das Modell in Ihrer Organisation zu erproben? Kontaktieren Sie uns: Werner.Achtert@msg.group

¹ Declaration on Public Sector Innovation OECD/LEGAL/0450. https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0450 (abgerufen am 11.01.2022); Mehr über das Vorgehen und die Grundsätze unter: https://oecd-opsi.org/projects/innovationdeclaration-2/ (abgerufen am 11.01.2022).
² Nationaler E-Government Kompetenzzentrum e. V. (Hg.) (2021). Positionspapier „Innovation im öffentlichen Sektor“, Berlin, https://www.msg.group/images/Public-Sector/Publikationen/negz-positionspapier-innovation.pdf (abgerufen am 25.04.2022).
³ Utz Schliesky: Über Begriff und Notwendigkeit eines staatlichen Innovationsmanagements. In: Ders. (Hg.): Staatliches Innovationsmanagement. Schriften zur Modernisierung von Staat und Verwaltung, Nr. 8., Kiel 2010, S. 1–18. Hier S. 10.
⁴ Siehe dazu mehr in: Nationaler E-Government Kompetenzzentrum e. V.: Positionspapier „Innovation im öffentlichen Sektor“ (Anm. 2), S. 14 f.
⁵ The Danish National Center for Public Sector Innovation (2021) Copenhagen Manual. A guide on how and why your country can benefit from measuring public sector innovation, 1st Edition. https://www.innovationbarometer.org/copenhagen-manual/ (abgerufen am 12.02.2022) S. 57 ff.
⁶ Siehe dazu mehr in: Nationaler E-Government Kompetenzzentrum e. V.: Positionspapier „Innovation im öffentlichen Sektor“ (Anm. 2), S. 8 f.
⁷ Unter deren Federführung wurden gemeinsam mit anderen Staaten auch solche Rahmenwerke wie Innovation Barometer und Copenhagen Manual für Evaluation von Innovationen im öffentlichen Sektor entwickelt.
⁸ Siehe dazu mehr in: Nationaler E-Government Kompetenzzentrum e. V.: Positionspapier „Innovation im öffentlichen Sektor“ (Anm. 2), S. 14 f.
⁹ Siehe: Magnus Karlsson, Mats Magnusson (2019). The Systems Approach to Innovation Management. In: Jin Chen, Alexander Brem, Eric Viardot, Poh Kam Wong (Hg.) The Routledge Companion to Innovation Management, Routledge London. https://www.routledgehandbooks.com/pdf/doi/10.4324/9781315276670-5 (abgerufen am 21.04.2022). S. 73–90. Hier S. 83.
¹⁰ Siehe dazu auch: Norbert Thom, Adrian Ritz (2004). Innovationsmanagement im öffentlichen Sektor – ein Überblick. In: The Sho-kei Ronso (The Review od Economics and Commerce) 39(4). S. 47–70.
¹¹ https://wirvsvirus.org/ (abgerufen am 15.03.2022).
¹² https://updatedeutschland.org/ (abgerufen am 15.03.2022).
¹³ WirVsVirus: Abschlussbericht. https://wirvsvirus.org/abschlussbericht/ (abgerufen am 10.03.2022).
¹⁴ Siehe dazu mehr in: Nationaler E-Government Kompetenzzentrum e. V.: Positionspapier „Innovation im öffentlichen Sektor“ (Anm. 2), S. 20.